Bespreking artikel “Beyond the Age of Humanitarianism: Past Trends and Future Challenges” uit “Journal of Contigencies and Crisis Management” (volume 11 nr. 4 december 2003) van Liesbet Heyse
Om te beginnen moet er een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen humanitaire hulp (financiële, voedsel- en noodhulp) en humanitaire interventies (militaire operaties met het oog op peace-building en/of bescherming van volkeren buiten de eigen staat). Soms wordt hier geen onderscheid tussen gemaakt, wat verwarring kan veroorzaken. “Humanitarianism” geldt dan als verzamelnaam voor beide fenomenen. Het artikel handelt dus over beide aspecten en meer in het bijzonder over de voor- en nadelen, over nieuwe ontwikkelingen en toekomstige uitdagingen van humanitarianism. Wat zal de 21ste eeuw op het vlak van humanitaire hulp en interventies brengen?
Ik zal mij trachten te concentreren op de interventies, aangezien deze het meest naar voor kwamen in de cursusteksten. De auteur brengt enkele kritische bedenkingen naar voor over de praktijk van het hulp verlenen. In vele gevallen kwam deze hulp te laat en werd ze te lang en te veel verstrekt… Hoewel de auteur hier niet verder op ingaat, raken we hier al een belangrijk aspect van het spanningsveld dat het overkoepelende onderwerp is van deze blog. Dat de hulp veelal te laat komt lijkt mij logisch: in het internationale toneel vertragen de beslissingmechanismen alle acties en vooraleer men een algemene consensus heeft lijkt het ergste leed al geleden. Dit is vooral het geval bij “peace enforcement” en “peace keeping” operaties, zoals het geval is bij genociden, etnische zuiveringen, grootschalige repressie,… Verschillende belangen en visies op concepten als mensenrechten, genocide en etnisch geweld, kunnen hier mede aan de basis liggen. Te veel en te lang lijken iets minder vanzelfsprekend. Wanneer humanitaire hulp of interventies echter over een te lange periode worden toegepast, krijgt men echter een soort gewenning bij de ontvangende landen/bevolking. Ze worden te zeer afhankelijk van deze hulp waardoor ze niet meer autonoom kunnen functioneren. Voedselhulp kan bijvoorbeeld de lokale markt verstoren, waardoor vele boeren zonder inkomen komen te zitten. Voor militaire interventies is dit moeilijker in te beelden, aangezien zij de orde en stabiliteit moeten herstellen, maar langdurige aanwezigheid kan ook hier perverse effecten hebben. Een eerste voorbeeld kan misschien de interventie van Syrië in Libanon zijn tijdens de burgeroorlog: na verloop van tijd was niet het Libanese leger of overheid aan de macht, maar de Syrische troepen samen met marionetregeringen en presidenten. Andere “failed-states” dreigen met een zelfde dynamiek te maken te krijgen. De de facto macht ligt bij de buitenlandse krachten (leger, diplomaten, …), die na verloop van tijd de volledige functies van het overheidsapparaat op zich nemen en die volledig instaan voor de heropbouw van een vorm van bestuur, die veelal de afspiegeling van of een vorm die in het belang is van de interventionisten is. Elke interventie dreigt tot een groeiende inmenging van interne aangelegenheden te leiden, ongeacht de aanvankelijke intenties.
Dit leidt tot een volgende gevolgtrekking van de auteur; humanitarianism wordt/werd steeds meer een complexe aangelegenheid. Met de toenemende trend van intrastatelijke oorlogen, oorlogseconomieën en etnisch geweld is het voor de hulpverleners, staten en legers steeds moeilijker geworden om onpartijdig en neutraal te zijn. Humanitaire hulp heeft de toelating nodig van de overheid van de ontvangende landen, waardoor deze hulp strategische gebruikt kan worden. Wie krijgt hulp en wie niet? Partijdigheid speelt nog een grotere rol in humanitaire interventies. Men intervenieert altijd in het belang van een bepaald deel van de bevolking ( prefereerbaar voor de gehele bevolking of het algemeen belang). Dit, soms in het nadeel of zelfs tegen de huidige regering van het land. Maar het is echter nodig dat men steun krijgt vanuit het land, en dus partijdig is, want zonder steunpunten krijgt men een legitimiteitscrisis, vergelijkbaar met de situatie in Somalië in de jaren 90 en Irak (waarmee ik zeker niet wil alluderen dat het hier om humanitaire interventie ging).
Hoewel het artikel een aantal pijnpunten aanhaalt in verband met humanitarianism, schiet het ruimschoots te kort op het vlak van richtlijnen, oplossingen of concrete doelstellingen voor humanitaire hulp/interventie. Op dit vlak wordt er vooral gehandeld over de noodzaak aan coördinatie (tussen internationale en nationale actoren, tussen NGO’s, regeringen en militaire bevelhebbers) en follow-up, evaluatie en zelfkritiek met het oogmerk lessen te trekken uit operaties, projecten of hulpprogramma’s. Aspecten als legitimiteit, neutraliteit, de lengte van operaties en hulp, de manier van toepassing en andere meer concrete zaken worden niet besproken. Zaken als intenties, legitimiteit, rechtvaardigheid en specifieke voorwaarden of richtlijnen voor humanitaire hulp of ,meer bepaald voor dit onderwerp, militaire interventies worden nauwelijks besproken in dit of andere artikels. Met het falen van het Irak-beleid en het lang aanslepende conflict in Soedan, begint die discussie op sommige plaatsen eindelijk meer aandacht te krijgen. De afwezigheid van duidelijke criteria voor het interveniëren en regels bij de interventie, zorgt voor een grote mate van willekeur. De mogelijkheid van individuele staten tot interventie, leidt niet alleen tot vragen over legaliteit, maar ook over de legitimiteit. Dit kan deels verklaard worden door de vaagheid van concepten als mensenrechtenschending, genocide en etnische zuivering: de afwezigheid van internationale standaarden en criteria, die vaak het gevolg is van nationale en/of diplomatieke belangen. Een situatie waarbij case per case wordt beschouwd, in plaats van op basis van meer objectieve maatstaven, zal altijd onderhevig zijn aan bias door politiek/economische allianties en realpolitiek.
Een lichtend voorbeeld vormt deze tekst op het vlak van coördinatie. Niet alleen moeten verschillende vormen van humanitaire hulp en mogelijk interventies op elkaar afgestemd worden, ook verschillende actoren moeten meer samenwerken en informatie doorspelen. Regeringen, legers en NGO’s zouden hun beleid beter op elkaar moeten afstemmen en acties coördineren om samen een vlot geoliede machine te vormen, ten behoeve van de bevolking van de desbetreffende landen ( en niet zo zeer voor de eigen agenda). Hoewel een gedeelde strategie door de verschillende uitgangspunten, concrete doelen en perspectieven onmogelijk en deels ook niet gewenst is, lijken constante discussies over schuldvragen, juiste intenties en middelen ook weinig productief. Vanuit het eigen groot gelijk handelen in naam van een bevolking, zonder met actoren ter plaatse (zij het nu exogene of endogene) te overleggen, zoals vele gouvernementele en zelfs niet-gouvernementele organisaties doen, kan alleen leiden tot tegenstrijdige strategieën. De auteur ziet echter tekens van geleidelijke evolutie naar meer samenwerking en zelfreflectie van de humanitaire sector en hoopt daarmee dat de 21ste eeuw een eeuw van verbeterd humanitarianism wordt.
Van Nijverseel Gerrit
Om te beginnen moet er een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen humanitaire hulp (financiële, voedsel- en noodhulp) en humanitaire interventies (militaire operaties met het oog op peace-building en/of bescherming van volkeren buiten de eigen staat). Soms wordt hier geen onderscheid tussen gemaakt, wat verwarring kan veroorzaken. “Humanitarianism” geldt dan als verzamelnaam voor beide fenomenen. Het artikel handelt dus over beide aspecten en meer in het bijzonder over de voor- en nadelen, over nieuwe ontwikkelingen en toekomstige uitdagingen van humanitarianism. Wat zal de 21ste eeuw op het vlak van humanitaire hulp en interventies brengen?
Ik zal mij trachten te concentreren op de interventies, aangezien deze het meest naar voor kwamen in de cursusteksten. De auteur brengt enkele kritische bedenkingen naar voor over de praktijk van het hulp verlenen. In vele gevallen kwam deze hulp te laat en werd ze te lang en te veel verstrekt… Hoewel de auteur hier niet verder op ingaat, raken we hier al een belangrijk aspect van het spanningsveld dat het overkoepelende onderwerp is van deze blog. Dat de hulp veelal te laat komt lijkt mij logisch: in het internationale toneel vertragen de beslissingmechanismen alle acties en vooraleer men een algemene consensus heeft lijkt het ergste leed al geleden. Dit is vooral het geval bij “peace enforcement” en “peace keeping” operaties, zoals het geval is bij genociden, etnische zuiveringen, grootschalige repressie,… Verschillende belangen en visies op concepten als mensenrechten, genocide en etnisch geweld, kunnen hier mede aan de basis liggen. Te veel en te lang lijken iets minder vanzelfsprekend. Wanneer humanitaire hulp of interventies echter over een te lange periode worden toegepast, krijgt men echter een soort gewenning bij de ontvangende landen/bevolking. Ze worden te zeer afhankelijk van deze hulp waardoor ze niet meer autonoom kunnen functioneren. Voedselhulp kan bijvoorbeeld de lokale markt verstoren, waardoor vele boeren zonder inkomen komen te zitten. Voor militaire interventies is dit moeilijker in te beelden, aangezien zij de orde en stabiliteit moeten herstellen, maar langdurige aanwezigheid kan ook hier perverse effecten hebben. Een eerste voorbeeld kan misschien de interventie van Syrië in Libanon zijn tijdens de burgeroorlog: na verloop van tijd was niet het Libanese leger of overheid aan de macht, maar de Syrische troepen samen met marionetregeringen en presidenten. Andere “failed-states” dreigen met een zelfde dynamiek te maken te krijgen. De de facto macht ligt bij de buitenlandse krachten (leger, diplomaten, …), die na verloop van tijd de volledige functies van het overheidsapparaat op zich nemen en die volledig instaan voor de heropbouw van een vorm van bestuur, die veelal de afspiegeling van of een vorm die in het belang is van de interventionisten is. Elke interventie dreigt tot een groeiende inmenging van interne aangelegenheden te leiden, ongeacht de aanvankelijke intenties.
Dit leidt tot een volgende gevolgtrekking van de auteur; humanitarianism wordt/werd steeds meer een complexe aangelegenheid. Met de toenemende trend van intrastatelijke oorlogen, oorlogseconomieën en etnisch geweld is het voor de hulpverleners, staten en legers steeds moeilijker geworden om onpartijdig en neutraal te zijn. Humanitaire hulp heeft de toelating nodig van de overheid van de ontvangende landen, waardoor deze hulp strategische gebruikt kan worden. Wie krijgt hulp en wie niet? Partijdigheid speelt nog een grotere rol in humanitaire interventies. Men intervenieert altijd in het belang van een bepaald deel van de bevolking ( prefereerbaar voor de gehele bevolking of het algemeen belang). Dit, soms in het nadeel of zelfs tegen de huidige regering van het land. Maar het is echter nodig dat men steun krijgt vanuit het land, en dus partijdig is, want zonder steunpunten krijgt men een legitimiteitscrisis, vergelijkbaar met de situatie in Somalië in de jaren 90 en Irak (waarmee ik zeker niet wil alluderen dat het hier om humanitaire interventie ging).
Hoewel het artikel een aantal pijnpunten aanhaalt in verband met humanitarianism, schiet het ruimschoots te kort op het vlak van richtlijnen, oplossingen of concrete doelstellingen voor humanitaire hulp/interventie. Op dit vlak wordt er vooral gehandeld over de noodzaak aan coördinatie (tussen internationale en nationale actoren, tussen NGO’s, regeringen en militaire bevelhebbers) en follow-up, evaluatie en zelfkritiek met het oogmerk lessen te trekken uit operaties, projecten of hulpprogramma’s. Aspecten als legitimiteit, neutraliteit, de lengte van operaties en hulp, de manier van toepassing en andere meer concrete zaken worden niet besproken. Zaken als intenties, legitimiteit, rechtvaardigheid en specifieke voorwaarden of richtlijnen voor humanitaire hulp of ,meer bepaald voor dit onderwerp, militaire interventies worden nauwelijks besproken in dit of andere artikels. Met het falen van het Irak-beleid en het lang aanslepende conflict in Soedan, begint die discussie op sommige plaatsen eindelijk meer aandacht te krijgen. De afwezigheid van duidelijke criteria voor het interveniëren en regels bij de interventie, zorgt voor een grote mate van willekeur. De mogelijkheid van individuele staten tot interventie, leidt niet alleen tot vragen over legaliteit, maar ook over de legitimiteit. Dit kan deels verklaard worden door de vaagheid van concepten als mensenrechtenschending, genocide en etnische zuivering: de afwezigheid van internationale standaarden en criteria, die vaak het gevolg is van nationale en/of diplomatieke belangen. Een situatie waarbij case per case wordt beschouwd, in plaats van op basis van meer objectieve maatstaven, zal altijd onderhevig zijn aan bias door politiek/economische allianties en realpolitiek.
Een lichtend voorbeeld vormt deze tekst op het vlak van coördinatie. Niet alleen moeten verschillende vormen van humanitaire hulp en mogelijk interventies op elkaar afgestemd worden, ook verschillende actoren moeten meer samenwerken en informatie doorspelen. Regeringen, legers en NGO’s zouden hun beleid beter op elkaar moeten afstemmen en acties coördineren om samen een vlot geoliede machine te vormen, ten behoeve van de bevolking van de desbetreffende landen ( en niet zo zeer voor de eigen agenda). Hoewel een gedeelde strategie door de verschillende uitgangspunten, concrete doelen en perspectieven onmogelijk en deels ook niet gewenst is, lijken constante discussies over schuldvragen, juiste intenties en middelen ook weinig productief. Vanuit het eigen groot gelijk handelen in naam van een bevolking, zonder met actoren ter plaatse (zij het nu exogene of endogene) te overleggen, zoals vele gouvernementele en zelfs niet-gouvernementele organisaties doen, kan alleen leiden tot tegenstrijdige strategieën. De auteur ziet echter tekens van geleidelijke evolutie naar meer samenwerking en zelfreflectie van de humanitaire sector en hoopt daarmee dat de 21ste eeuw een eeuw van verbeterd humanitarianism wordt.
Van Nijverseel Gerrit
2 opmerkingen:
Als bijdrage voor deze blog zal ik, in tegenstelling tot Gerrit Van Nijverseel, ingaan op (bilaterale) financiële humanitaire hulp. Ook hier primeren namelijk andere drijfveren dan de noden van de recipiënten. Ik zal mij hiervoor baseren op een onderzoek van Alberto Alesina en David Dollar. Alesina is professor economie aan de universiteit van Harvard, terwijl Dollar hoofdonderzoeker is bij de World Bank. Het artikel, "Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?" is geschreven in 2000 en kan online geraadpleegd worden op het volgende adres: http://pirate.shu.edu/~gokcekom/Dollar_and_Alesina.pdf .
De titel van het artikel dekt in feite de hele lading: de auteurs onderzoeken welke variabelen een gunstige invloed hebben op ontwikkelingshulp, of met andere woorden, waarvan hangt de hoeveelheid hulp voor een bepaald land af? Het gaat hen er uiteraard niet om constanten te vinden, aangezien de gevoeligheid voor bepaalde factoren kan verschillen per land, maar toch zijn er duidelijke tendensen terug te vinden het donorgedrag.
De eerste twee positieve variabelen zijn de mate van democratie en van (politieke) openheid van een land. Hun onderzoek toont aan dat democratische en 'open' landen statistisch gezien meer hulp krijgen dan hun tegenhangers. Dit doet bij mij alvast de vraag rijzen of deze landen werkelijk meer hulp nodig hebben, of biedt dit soort landen gewoon meer voordelen aan de donor? Volgens mij is de tweede hypothese de enige correcte: in deze landen kunnen de donoren namelijk zonder al te veel tegenkanting hun eigen bedrijven en belangengroepen vrije loop geven om zo de eigen economie de vruchten te laten plukken van hun 'liefdadigheid'. Deze variabele bleek volgens het onderzoek vooral van belang te zijn voor de Scandinavische landen en de Verenigde Staten, maar volkomen onbelangrijk voor Frankrijk en Japan.
Een tweede variabele met aanzienlijke invloed op de buitenlandse hulp van donorlanden is het VN-stemgedrag van de recipiënten, tenminste voor de grote donoren, zijnde de Verenigde Staten, Japan, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. In welke richting de causaliteit van dit verband loopt, valt onmogelijk te bewijzen. De auteurs geven echter - net zoals ikzelf - de voorkeur aan de verklaring als zou de steun van donorlanden eerder naar recipiënten gaan met wie een vriendschapsrelatie bestaat, die weerspiegeld wordt in het stemgedrag (in tegenstelling tot de hypothese dat humanitaire hulp 'gekocht' zou worden met stemmen binnen de VN). Ook hier vinden we dus weer het bewijs dat de noden van de recipiënt van ondergeschikt belang zijn aan de mogelijkheden van de donor binnen het ontvangende land. Een bevriend land, waar de donor met andere woorden welkom is, biedt veel meer voordelen voor deze donor dan een land waar hij bijvoorbeeld enkel geld op de rekening mag storten en dan moet vertrekken.
De laatste variabele is het al dan hebben van een koloniaal verleden met één of meerdere donorlanden. Deze factor is duidelijk van bovengeschikt belang ten opzichte van de eerder aangehaalde variabelen. Dit houdt bijvoorbeeld in dat een land met koloniaal verleden, maar zonder democratie, zich aan een pak meer hulp (de cijfers spreken van dubbel zo veel) mag verwachten dan een democratisch land zonder koloniale banden. Ook hier zijn er aanzienlijke verschillen tussen de verschillende relevante donoren. Zo blijken landen met 'meer ervaring' in het hebben van kolonies (d.w.z. landen die meer en voor langere tijd kolonies hadden) over het algemeen een groter deel van hun ontwikkelingshulpbudget aan hun kolonies spenderen. Japan, dat relatief weinig kolonies bezat, spendeert slechts 6,3% van hun budget aan voormalige kolonies, terwijl het Verenigd Koninkrijk maar liefst 78% aan zijn ex-kolonies besteedt. Dat dit geen absolute waarheid is, wordt echter duidelijk gemaakt door het cijfer voor België, dat toch ook 53,7% aan zijn voormalige kroonkolonie uitgeeft. Uiteraard kunnen ook deze cijfers verklaard worden in het licht van het voorgaande. Bij de voormalige kolonies zijn de donorlanden alweer welkom en waarschijnlijk zelfs meer: vele bedrijven en belangengroepen zullen er al aanwezig zijn (als restant van het koloniale verleden). Dit verklaart waarschijnlijk dan ook de voorrang die gegeven wordt aan deze landen: geld pompen in zo'n land is als investeren in de eigen economie.
Als uitsmijter krijgen we nog de grootste troef die je volgens de onderzoekers kan hebben om veel bilaterale financiële hulp te ontvangen: Israël of Egypte zijn. Deze landen krijgen in vergelijking met andere landen (die de hulp veel beter kunnen gebruiken) magistrale hoeveelheden economische en politieke hulp. De cijfers van Alesina en Dollar tonen dit zeer duidelijk aan: zo krijgt Egypte 481 procent meer hulp dan een land met gelijkaardige karakteristieken en valt er voor Israël zelfs amper een cijfer op te plakken (het land zou nauwelijks hulp moeten krijgen maar krijgt ongeveer 400 dollar per inwoner). Voor meer duiding over de hulp voor Israël verwijs ik graag naar de blog 'Interventie met andere middelen' en meerbepaald naar de bespreking van het artikel 'The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy' (door mezelf).
Dan wordt door Alesina en Dollar ook nog de private hulp besproken (d.w.z. hulp die niet afkomstig is van overheden). Gelijkaardige tendensen vertonen zich bij dergelijke investeringen, met enkele opvallende verschillen. In tegenstelling tot staten blijken private donoren geen belang te hechten aan politieke openheid en democratie. Waar het de bedrijven wel om gaat, zijn economisch liberalisme en een rechtssysteem dat hen 'beschermt' (bv: contracten met een dwingend karakter). Toch zijn deze structurele instituties voor de ontwikkelingslanden geen garantie om te kunnen genieten van private investeringen. De centrale factor voor de bedrijven blijkt de potentiële afzetmarkt van het land te zijn. Hierdoor komen de armste landen uiteraard zelden of nooit in aanmerking om bedrijven aan te trekken.
In de praktijk zal een donatie maar zelden beïnvloed worden door slechts één van bovenstaande variabelen, maar veeleer door de combinatie van meerdere, iets wat door Alesina en Dollar in hun zoektocht naar een rechtlijnige uiteenzetting te makkelijk uit het oog verloren wordt. De basisregel wordt echter wel treffend samengevat door de twee: "foreign aid is substantially used for strategic purposes".
Het behoeft weinig uitleg dat we met een zorgwekkende situatie te maken hebben: eigenbelang is de motor die de hulpkaravaan voortstuwt, met als gevolg dat die zijn bestemming grotendeels mist. Niet alleen worden op deze manier de rijken rijker op de rug van de armen, maar verandert er ook weinig niets aan de situatie van de allerarmsten. Het is dus duidelijk dat er iets moet worden gedaan. Maar wat? En is het wel realistisch dat de grootmachten dit verrijkingsmechanisme zullen laten schieten uit pure menslievendheid? Een eerste belangrijke stap lijkt mij de beslissingsbevoegdheid over de verdeling van de hulp los te koppelen van de beleidsvoerders. Alleen door een volledig onafhankelijk (maar bestaat zoiets wel?), internationaal overkoepelend orgaan de verantwoordelijkheid te geven over de verdeling van de humanitaire hulp is er een kans dat de middelen terecht komen bij wie ze het meest nodig heeft. Uiteraard bestaat dan de kans dat de donoren hun buitenlandse hulp sterk zullen terugschroeven, maar zou zelfs de helft van het huidige budget, indien juist beheerd, geen wereld van verschil maken?
Pieter Serraris
goede start
Een reactie posten