American Humanitarian Intervention: Toward a Theory of Coevolution

Analyse van en commentaar op het artikel “American Humanitarian Intervention: Toward a Theory of Coevolution” van Alynna J. Lyon en Chris J. Dolan. (In: Foreign Policy Analysis, 3(1) January 2007: 46-78).

In vele van de voorgaande bijdragen werd reeds uitvoerig toegelicht dat de motivatie van bepaalde landen om over te gaan tot een humanitaire interventie, ondanks de retoriek, niet enkel op altruïsme gebaseerd is. Vaak wordt in deze context dan ook naar bijvoorbeeld economische of politieke belangen verwezen. Echter in vele gevallen wordt ook besloten niet tot een interventie over te gaan. Vaak zijn dit ook bewuste beleidskeuzes. Heeft deze keuze voor non-interventie in zulke gevallen enkel en alleen te maken met het ontbreken van bepaalde belangen? Helaas is de werkelijkheid in heel wat gevallen veel complexer dan zulk een simpele causale relatie. In de hierna volgende bijdrage zal ik dan ook trachten de theorie van Lyon en Dolan omtrent de processen die van invloed zijn op deze beleidskeuzes toe te lichten. In hun artikel focussen zij zich in het bijzonder op de processen die leiden tot een al dan niet interventie vanwege de Verenigde Staten. Niets belet echter de conclusies die zij trekken ook te veralgemenen naar beleidsprocessen omtrent interventie in het algemeen.

Zoals eerder aangehaald focussen vele analyses zich quasi exclusief op de belangen die de machtselite heeft bij het nemen van bepaalde beleidsbeslissingen. Daarbij wordt vaak vergeten dat er buiten het nauwe belang van deze elite ook nog een heel gamma aan andere krachten en factoren inwerkt op het besluitvormingsproces. Lyon en Dolan wijzen in dit verband in het bijzonder op het belang van het zogenaamde ‘historical milieu’ of de invloed die uitgaat van beslissingen die reeds in het verleden genomen werden (en de gevolgen daarvan): “This historical milieu influences both the policy maker and the policy by functioning as the ‘lens’ through which previous events shape and inform the public and policy elite consciousness.” M.a.w. het feit dat Amerika in 1994 zeer terughoudend stond om in te grijpen in Rwanda kan zo volgens hen in belangrijke mate verklaard worden door het debacle met Amerikaanse troepen in Somalië in 1993. De Waal (2007) wijst in dit verband bijvoorbeeld terecht op het Presidential Decision Directive 25 van 31 maart 1994 (één week voor het begin van de genocide in Rwanda!), dewelke de Verenigde Staten expliciet verbiedt troepen uit te sturen naar eender waar en eveneens gebiedt weerstand te bieden tegen interventie door andere landen, behalve in geval van de ‘meest ernstige nationale belangen’ in het gedrang komen. Ook de Amerikaanse publieke opinie stond zeer terughoudend t.a.v. ingrijpen in Rwanda. Echter, naast het ‘historical milieu’ zijn er nog tal van andere factoren die een rol spelen in het besluitvormingsproces.

Naast bepaalde binnenlandse factoren (zoals bijv. de media, publieke opinie, parlementsleden, etc.), spelen zeker ook internationale factoren een rol. In tegenstelling tot wat graag beweerd wordt, zullen de Verenigde Staten hoogstwaarschijnlijk vooralsnog steeds een legale interventie die gesteund wordt door bondgenoten prefereren boven een unilaterale interventie. Dit neemt echter niet weg dat een positieve internationale constellatie slecht één van de vele factoren is die een invloed heeft op het proces dat uiteindelijk zal leiden tot een beleidsbeslissing. Een positieve internationale constellatie is in geen geval een conditio sine qua non voor de Verenigde Staten om over te gaan tot een humanitaire interventie. De belangrijke invloed van internationale factoren schuilt allicht in het feit dat ze een (grote) rem hetzij steun kan betekenen in het kader van een beslissing om al dan niet effectief over te gaan tot een humanitair ingrijpen. Het is net de interactie tussen deze veelheid aan factoren die kan leiden tot verschillende uitkomsten.

Teneinde voorgaande theorie toe te passen, lichten Lyon en Dolan vervolgens het wordingsproces van een aantal humanitaire interventies toe (Operation Provide Comfort in Iraaks Koerdistan in de nasleep van de Golfoorlog; Operatie Sustain Hope en Allied Force in Kosovo eind jaren ’90; en tot slot de case van operatie Unified Assistance in de nasleep van de tsunami in 2004-2005). Vooral deze laatste case is interessant omdat het om een concrete operatie gaat waarin het humanitaire aspect ogenschijnlijk centraal staat.

Toen de tsunami op 26 december 2004 op de kusten van Indonesië, Indië, Sri Lanka en andere landen inbeukte, was het afwachten wat de reactie van de internationale gemeenschap zou zijn. Waar veel mensen zich niet van bewust zijn, is dat de reactie van de Verenigde Staten en de internationale media in eerste instantie redelijk lauw was. Oorspronkelijk beloofde de Amerikaanse regering het relatief kleine bedrag van $ 15 miljoen ter leniging van de grootste humanitaire noden. Over een grootschalige humanitaire operatie was überhaupt geen sprake. Het was net kerst geweest en vele Amerikaanse media en nieuwsagentschappen draaiden bovendien niet op volle kracht. Overigens drong de ware orde van grootte van de ramp allicht ook nog niet echt door bij de verschillende actoren. CNN was de enige zender die 75 reporters naar de getroffen regio’s stuurde, waardoor het zeker in de eerste dagen het verhaal beheerste. Aangezien het gebied dat aanvankelijk door de media gedekt werd relatief beperkt was, maakten vele nieuwsnetwerken dan ook gretig gebruik van de binnenstromende beelden en verslagen van toeristen en burgers ter plaatse. Naarmate de ware omvang van de ramp hierdoor geleidelijk aan in kaart gebracht werd, kwam er ook een proces op gang waarbij haast tegen elkaar op geboden werd om zoveel mogelijk hulp te bieden. Lyon en Dolan (2007, p. 66):

Following the U.S. invasion of Iraq and during a time when the debate over unilateralism and multilateralism were primary issues, the global response quickly became a study in competitive donor response framed within the context of national interests (Sachs 2005). One observer described competitive donations as a ‘coldly calculated competition of mercy’ (Kem 2005).

En inderdaad, pas daags nadat de Ondersecretaris-Generaal voor Humanitaire Zaken van de VN, Jan Egeland de beloofde $ 15 miljoen van de VS omschreef als ‘gierig’, kwamen Bush en de zijnen over de brug met een totaal hulppakket van $ 350 miljoen. Andere regeringen volgden al snel en de één trachtte de ander nog te overtreffen. Wereldwijd werden er plots ook allerhande publieke acties georganiseerd – hoe groter hoe liever – om zo groot mogelijke bedragen in te zamelen ten behoeve van de noodlijdende bevolking. Geen mens die zich de vraag stelde wat er met al die astronomische bedragen moest gebeuren en waar ze concreet in geïnvesteerd moesten worden (cfr. “Mijnheer, u steunt toch ook het goede doel?” in deze blog).

De financiële en militaire steun waarmee de VS plots over de boeg kwam, was echter weloverwogen en geenszins pure liefdadigheid. Verschillende factoren leidden ertoe dat het besluitvormingsproces in de richting van een humanitaire interventie zou evolueren.

Ten eerste was de tsunami ondertussen wereldnieuws geworden. Zeker de aangrijpende home-video’s van Westerse toeristen die toevallig in Thailand op vakantie waren, weekten veel emoties los. Er ging dan ook disproportioneel veel aandacht naar de toeristen die het slachtoffer waren van de tsunami (het zou wel eens familie kunnen zijn!). De lokale bevolking kwam minder in beeld en indien dit al het geval was, ging het vooral om aangrijpende beelden van de vele doden die de tsunami veroorzaakt had (dode Westerlingen in beeld brengen in immers uit den boze). Het Amerikaanse publiek zat bijgevolg dan ook gekluisterd voor het scherm naar de berichtgeving (en allerhande fund-raising shows) i.v.m. de tsunami te kijken. Gelijkaardige taferelen in andere Westerse en niet-Westerse landen. Een humanitair ingrijpen werd dan ook ten zeerste gesteunde door de publieke opinie. Zoals Bernard Kouchner het immers ooit stelde: “Where there is no camera, there is no intervention” (cfr. de aanslepende oorlog in Oost-Congo). Echter, ook de strategische belangen van de VS waren gediend met een ingrijpen in de regio. Een ‘humanitaire’ interventie van die aard weegt immers door in de Public Relations (zeker omdat het om het helpen van islamitische landen gaat). Niet zozeer t.a.v. de eigen bevolking dan, maar vooral t.a.v. de bevolking in islamitische landen. Verscheidene opiniepeilingen wezen er dan ook op dat het aandeel van de bevolking in islamitische landen dat een negatief beeld had van de VS in de maanden na de humanitaire interventie aanzienlijk daalde. Verder is, met name Indonesië dan, een strategische partner voor het behoud van stabiliteit in Zuid-Oost Azië en in de ‘war on terror’. Indonesië is immers één van de grootste islamitische landen in de wereld. Er opereren daarenboven ook verscheidene islamitische terreurbewegingen vanuit Indonesië, zoals bijv. het aan Al-Qaïda gelieerde het Jemaah Islamiyah. Tot slot zijn goede relaties met Indonesië ook puur geostrategisch van groot belang voor de VS. Het gematigde moslimland bezit immers aanzienlijke hoeveelheden natuurlijke rijkdommen (olie en gas) en ligt bovendien op een strategische locatie waardoor vele zeeroutes en communicatielijnen lopen.

Zoals uit al het voorgaande mag blijken is het besluitvormingsproces dat leidt tot een humanitaire interventie verre van een simpele cost-benefit analyse. Verscheidene factoren waarop beleidsmakers weinig tot geen invloed hebben, spelen ook vaak een rol van betekenis. Lyon en Dolan trachtten dit complexe proces dan ook als volgt aanschouwelijk te maken:

Ofschoon de studie van het concept van humanitaire interventie nog in zijn kinderschoenen staat, is de poging van Lyon en Dolan alvast een zeer verdienstelijke poging om verder te gaan dan het vaak gebruikt discours dat enkel de nauwe belangen van de actoren onderzoekt. Personen die beweren dat men het hoe en waarom van een bepaalde interventie door een bepaalde actor volledig kan verklaren door simpelweg de belangen van die actor in kaart te brengen hebben niet ongelijk, maar gaan allicht wat kort door de bocht. De ogenschijnlijk soms grillige keuze van beleidsmakers om soms wel in te grijpen, soms niet is immers het resultaat van een heel proces waarbij verschillende krachten de beleidsmakers in verschillende richtingen duwen dan wel trekken. Het lijkt dan ook aangewezen een groter aantal concrete gevallen te analyseren vanuit deze optiek en zo mogelijk het kader dat hierboven geschetst werd nog verder te verfijnen.

Thomas Bomans