No such thing as humanitarian intervention: why we need to rethink how to realize the ‘Responsibility to Protect’ in wartime.

Bespreking van het artikel “No such thing as humanitarian intervention: why we need to rethink how to realize the ‘Responsibility to Protect’ in wartime” van Alex de Waal. Het artikel werd op 21 maart 2007 gepubliceerd in de Harvard International Review en is te raadplegen op http://www.globalpolicy.org/empire/humanint/2007/0321nosuchthing.htm. Op de website van Global Policy Forum is verder ook nog een mooi gamma aan documenten, speeches en artikels gerelateerd aan het overkoepelend thema van deze blog - humanitaire interventie - terug te vinden.
De auteur van dit artikel, Alex de Waal, is in zijn hoedanigheid als onderzoeker, schrijver en activist m.b.t. Afrikaanse zaken, goed vertrouwd met de problematiek van humanitaire interventie, in het bijzonder in de Afrikaanse context. In 1992 nam hij ontslag bij Human Rights Watch toen deze mensenrechtenorganisatie openlijk de interventie van de Amerikaanse overheid in Somalië steunde. Momenteel is hij verbonden aan de universiteit van Harvard in het kader van het ‘Global Equity Initiative’. Hij is daarnaast ook directeur van de ‘Social Science Research Council program on AIDS and social transformation’. Tot slot is hij ook nog directeur van ‘Justice Africa’ in Londen.
In eerste instantie tracht Alex de Waal in hoger vermeld artikel het concept van humanitaire interventie - en zijn jongste broertje, het concept van ‘responsibility to protect’ (R2P) - te kaderen binnen het internationale recht en in verband te brengen met het gangbare ethische principe van de zogenaamde ‘just war’ of ‘rechtvaardige oorlog’. Vervolgens zal hij aan de hand van concrete praktijkvoorbeelden het al dan niet succes van humanitaire interventie en de problemen die daarbij komen kijken toelichten. Tot slot zal de Waal besluiten dat men humanitaire militaire interventie niet mag verwarren met andere gerelateerde begrippen en moet het steeds duidelijk zijn dat pleiten voor een humanitaire militaire interventie, hoe men het ook draait of keert, in feite steeds neerkomt op een roep om een – soms weliswaar ‘rechtvaardige’ – oorlog.

Net zoals Gerrit in zijn bijdrage “Mijnheer, u steunt toch ook het goede doel?” terecht stelt, worden bepaalde begrippen maar al te vaak ge/misbruikt omwille van hun subjectieve (positieve) connotatie zonder dat evenwel wordt aangegeven welke concrete invulling men eraan geeft. In dezelfde lijn vraagt de Waal zich af waarom het concept van ‘humanitaire interventie’ slechts in beperkte mate kritisch benaderd en bestudeerd wordt:

(…) perhaps because of the implication that ‘humanitarian’ actions are above criticism, and because the reality of war is clouded by the euphemism ‘intervention’, there has been too little comparative and historical analysis of the topic. Still less have recent humanitarian interventions been studied as instances of aggressive war - albeit arguably “just war”.

Er dient inderdaad te worden vastgesteld dat interventie omwille van humanitaire of daaraan gerelateerde redenen ('filantropisch imperialisme') zeker niet enkel van deze tijd is. In de loop van de voorbije eeuwen werd reeds lustig aan gebieds- en/of machtsuitbreiding gedaan onder het mom van het welzijn of het ‘goed’ van de andere(n). Zo drukten de kolonisatoren van de 19^e eeuw er bijv. maar al te graag op dat zij hun macht in Afrika enkel wilden aanwenden teneinde ontwikkeling te brengen bij de 'achtergestelde lokale bevolking'. Of waarom zouden de interventies die gebeurden teneinde de bedreigde christelijke minderheden in het Ottomaanse rijk de redden, niet onder de noemer ‘humanitaire interventie’ kunnen vallen? Tal van andere recente en minder recente voorbeelden kunnen aangehaald worden om aan te tonen dat de retoriek van het humanitaire feitelijk niets nieuws onder de zon is.

Ondanks het feit dat ‘humanitaire interventies’ ook in de 20^ste eeuw op regelmatige basis plaatsvonden (bijv. interventie van India in Oost-Pakistan, van Vietnam in Cambodja, van Tanzania in Oeganda, enz.), is het merkwaardig te noemen dat er zelfs naar het alomtegenwoordige principe van peacekeeping niet als dusdanig verwezen wordt in het Handvest van de Verenigde Naties. Deze vorm van interventie – waarbij een neutrale gewapende macht (“vredesmacht” in het humanitaire jargon) op uitnodiging van strijdende partijen dient toe te zien op een overeengekomen bestand – lijkt immers per definitie humanitair van aard te zijn (i.e. het bewaren van vrede). Zelfs toen het aantal VN peacekeeping-missie’s in de jaren ’90 een explosieve toename kende, was de organisatie van de missie’s – bij gebrek aan wettelijk kader – in vele gevallen nog steeds ‘trial and error’. Daarenboven groeide er – de vele mislukkingen van ‘peacekeeping’ ten spijt – uit het idee van peacekeeping geleidelijk aan ook het concept van ‘peace-enforcement’. Vooral het grote publiek was het idee genegen om ‘vredestroepen’ het slagveld op te sturen en actief te laten ingrijpen teneinde vrede aan de strijdende partijen op te leggen en fysieke bescherming te bieden aan de getroffen burgerbevolking.

Dit was echter niet de eerste keer dat het principe van interventie zo expliciet werd geformuleerd. Meestal wordt Bernard Kouchner, de huidige minister van Buitenlandse Zaken van Frankrijk, gezien als de geestelijke vader van ‘le droit (devoir) d’ingérence’ of het recht (of zelfs de plicht) tot interventie of ingrijpen. Kouchner richtte dan ook ‘Artsen Zonder Grenzen’ op en dit in het bijzonder uit onvrede met de principes van neutraliteit en discretie volgens dewelke het Rode Kruis (waarvoor hij tijdens de oorlog in Biafra werkte) te werk gaat. Hij is er dan ook vurig van overtuigd dat het in eerste instantie de plicht is van elke hulporganisatie om iedere humanitaire nood – ongeacht de kritiek of de nationale soevereiniteit van een regime – te lenigen.

In het verlengde van dit alles wordt momenteel binnen de internationale gemeenschap en de Verenigde Naties druk gedebatteerd over de nieuwste creatie binnen de familie van de humanitaire interventies. Met het zogenaamde principe van ‘Responsibility to Protect’ (R2P) (cfr. infra) lijkt een nieuw hoofdstuk geschreven te worden en is het moment aangebroken om de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om van een rechtmatig humanitaire interventie te kunnen spreken, vast te leggen en te codificeren. In het debat komen enerzijds uitgebreid de plichten van een soevereine staat m.b.t. tot de bescherming van de rechten van zijn onderdanen aan bod en – in geval een staat deze rechten niet kan of wil beschermen – anderzijds de houding dewelke de internationale gemeenschap dient aan te nemen. Meer in het bijzonder staat de vraag centraal welke de al dan niet interveniërende rol van de internationale gemeenschap kan/moet zijn in het geval bepaalde staten hun ‘verantwoordelijkheid om te beschermen’ niet kunnen/willen waarmaken (het mag alvast wel duidelijk zijn dat dit dan gaat over interventie in kleinere landen; er is geen twijfel mogelijk dat interventie in Tsjetsjenië, Tibet of andere conflicten waarbij grootmachten betrokken zijn, uitgesloten is). De Waal wijst in dit verband evenwel terecht op het feit dat de ware aard van een effectieve (militaire) humanitaire interventie (in relatie tot bijv. een klassieke peacekeeping operatie) niet uit het oog verloren mag worden:

There is no such thing as humanitarian military intervention distinct from war or counterinsurgency. Intervention and occupation should not be confused with classic peacekeeping, which is difficult enough even with a ceasefire agreement and the consent of the parties. If we want an intervention to overthrow a tyranny, protect citizens from their own government, or deliver humanitarian aid during an ongoing conflict, we should be honest with ourselves - we are arguing for a just war. And if we wish to make this case, let us be clear that the war is political (and must be very smartly political to succeed); that military logic will dictate what happens (including probable escalation and various unpredictable factors); and that it will entail bloodshed including the killing of innocent people.

Hoewel R2P op het eerste zicht dus – net zoals de term ‘humanitaire interventie’ – een concept lijkt te zijn waar niemand eigenlijk iets op tegen kan hebben, staat of valt alles wederom met de concrete invulling ervan. Paul de Rooij wijst er dan ook terecht op dat het verbazend en zelfs zorgwekkend is dat vele mensenrechtenorganisaties, anti-oorlogsgroeperingen, intellectuelen en andere groepen die traditioneel als links bestempeld worden, het discours van interventie om humanitaire redenen zonder enige noemenswaardige kritiek hebben overgenomen (cfr. o.a. het Euston-manifesto van een groep vnl. linkse Britse politici dat ronduit pro humanitaire interventie is). Het mag immers duidelijk zijn dat, los van het humanitaire discours, de scheidingslijnlijn tussen een humanitaire interventie en een louter militaire interventie zeker niet in alle gevallen duidelijk te trekken is. In vele gevallen zijn de drijfveren om tot interventie over te gaan op zijn minst van gemengde aard (en dus niet louter humanitair), in nog andere gevallen spelen er in de besluitvorming zelfs ronduit verborgen motieven (of een verborgen agenda) mee (zie daaromtrent bijv. ook andere bijdragen in deze blog).

In zijn artikel haalt de Waal een heel aantal voorbeelden uit de jaren ’90 aan die de moeilijkheden en problemen in de praktijk van de humanitaire interventie kunnen illustreren. Aangezien zulke voorbeelden in het kader van deze blog meermaals ter sprake kwamen/komen, zal ik in het kader van deze bijdrage niet uitgebreid op ingaan, maar ze toch even kort aanraken:

1. De organisatie van een ‘safe-haven’ in Iraaks Koerdistan na het einde van de eerste golfoorlog: hoewel deze operatie enerzijds humanitair van aard was – de operatie beschermde effectief de Koerden tegen aanvallen en gaf hen bovendien enige politieke ruimte –, mag anderzijds het belang van bepaalde betrokken partijen ook niet uit het oog verloren worden. De interventie voorkwam dat Turkije (een NAVO-lidstaat) honderdduizenden Koerdische vluchtelingen diende op te vangen. Ook mag het zeer duidelijk zijn dat deze interventie volledig in het kader van de militaire en politieke campagne van de VS tegen het regime van Sadam Hoessein gezien moet worden.
   
2. Operatie ‘Restore Hope’ in Somalië: aanvankelijk werd deze operatie (met VN goedkeuring) opgezet vanuit een strikt humanitair oogpunt. De dunne scheidingslijn tussen een humanitaire interventie en een militaire interventie zou echter snel blijken toen een aantal Black Hawk helikopters van het Amerikaanse leger werden neergeschoten. Snel na deze gebeurtenissen werd de beslissing genomen over te gaan tot een grootschalige militair ingrijpen (in VN kader). Op het moment dat deze beslissing genomen werd, kwam er echter eveneens een eind aan het humanitaire karakter van de interventie.
   
3. Het fiasco in het kader van de Rwandese genocide in 1994: dit geval is volgens de Waal complexer dan de voorgaande gevallen. Hoewel de VN commandant Dallaire er in Kigali in slaagde een paar duizend Tutsi’s te redden van een gewisse dood, had hij met het juiste mandaat en meer troepen misschien veel meer kunnen bereiken. Echter, de roep van velen om te interveniëren om zowel de slachtingen als de oorlog te stoppen, zou volgens de Waal – indien zulk een grootschalige interventie effectief plaatsgevonden zou hebben – misschien wel eens een pervers contraproductief effect gehad kunnen hebben. Immers, net het snelle oprukken van de ‘rebellen’ van het ‘Rwandese Patriottische Front’ leidde ertoe dat de massamoorden geleidelijk aan verminderden en stopten. De goedkeuring van een VN resolutie die tot een staakt-het-vuren zou oproepen zou, net door het afremmen van deze opmars, het perverse effect kunnen hebben dat het de massamoorden ongewild zou verlengen.
   
4. Operatie ‘Turquoise’ van Frankrijk gedurende de laatste dagen van de genocide in Rwanda: Frankrijk bekwam een VN resolutie die een zogenaamde humanitaire operatie in West-Rwanda goedkeurde. Echter, de ware aard van de operatie was relatief doorzichtig; i.p.v. humanitair van aard was de operatie een ultieme politieke daad van Frankrijk om middels deze resolutie een stuk grondgebied te vrijwaren voor het genocidale regime dat ondertussen in volledig diskrediet geraakt was in de internationale gemeenschap (cfr. het ingrijpen van Frankrijk in Oost-Congo en de rol van Frankrijk in het uitbreken van de oorlog in Oost-Congo).
   
5. De oorlog in Bosnië en later in Kosovo: oorspronkelijk besloot de NAVO in te grijpen zonder VN goedkeuring (later zou deze evenwel in min of meerdere mate volgen). In beide gevallen was het immers snel duidelijk dat de politieke belangen (nabijheid van het conflict, veiligheid, etc.) de wettelijke obstakels ver achter zich zouden laten. Als het er op aankomt primeert de politiek dus nog steeds overduidelijk op de internationale wetgeving. Ondanks humanitaire debacles als dat van Srebrenica, stelt de Waal dat operaties als die in Bosnië en Kosovo als voorbeeld genomen kunnen worden van interventies met een ‘meer positieve uitkomst’ (want de oorlog kwam in beide gevallen tot een einde). Zoals de Waal citeert was de uiteindelijke uitkomst volgens de Bosnische president Izetbegovic niet rechtvaardig, maar in ieder geval “(…) more just than continuing the war”. De Waal gaat verder: “The bombing was, in short, an act of war (politics by other means) that succeeded in bringing about a better (or at least less bad) state of affairs.”

Uit mijn eerdere bijdrage m.b.t. het conflict in Darfoer mag reeds duidelijk blijken dat het conflict daar allesbehalve een eenvoudige humanitaire kwestie is. Het is juister te stellen dat hoewel ook hier humanitaire bekommernissen meespelen, andere belangen (zoals oliebelangen) evenzeer in overweging genomen dienen te worden. Het voorgaande indachtig, wil ik daarom deze bijdrage afsluiten met een aantal opmerkingen/ bedenkingen omtrent het hele debat dat vooraf ging aan de beslissing om een hybride VN- AU troepenmacht naar Darfoer te sturen. Niettegenstaande deze interventie allicht de vuurdoop van het R2P concept zal worden, valt op hoezeer enerzijds het debat toegespitst werd op de concrete invulling van de missie (aantallen, mandaat, welke landen, etc.) en hoe anderzijds het politiek kader (van onderhandelingen) in het hele debat min of meer op de achtergrond raakte. Zoals de Waal terecht stelt zou het merendeel van de inspanningen immers naar dit aspect van de missie moeten gaan: “ Effective peace support is nine parts political work and community relations to one part force or the threat of force, but the Darfur debate has focused on force alone and not the politics of stability”. Het is dan ook maar zeer de vraag in hoeverre UNAMID perspectieven biedt om tot een alomvattende oplossing van het conflict in Darfoer te komen. Los van het voorgaande kan men zich bovendien ook nog de vraag stellen of de kleine 20.000 manschappen (volgens VN resolutie 1796 bedraagt de maximale sterkte van UNAMID wat betreft militair personeel 19.555 manschappen), ondanks hun relatief stevige mandaat, effectief in staat zullen zijn de bevolking tegen aanvallen te beschermen in een gebied ongeveer zo groot als Frankrijk (nvdr op 30 november 2007 zijn er welgeteld 229 geüniformeerden effectief op de grond in Darfoer (en onder UNAMID bevel): 227 politieofficieren en 2 militairen. Op 31 december 2007 wordt het commando van de Afrikaanse Unie (AMIS telt ca. 7.000 militairen en 1.200 politieagenten) ook overgedragen aan UNAMID). Het merendeel van de effectieve militairen zal bovendien – ten gevolge een compromis dat de hybride macht meer aanvaardbaar maakte voor de regering in Khartoem – vnl. uit Afrikaanse landen afkomstig zijn. Zullen Westerse landen in opvolging van hun stevige retoriek ook effectief bereid zijn de slecht uitgeruste Afrikaanse troepen logistiek en technisch te ondersteunen? Of is de kous wat hen betreft af? De publieke opinie kreeg immers de humanitaire interventie waarnaar het verlangde. We kunnen ons dan ook volledig vinden in het besluit van de Waal dat – zeker wanneer het aangelegenheden als oorlog en vrede betreft – op zijn minst voorzichtigheid en terughoudendheid geboden is:

Let us be very wary of developing any doctrine for humanitarian intervention. Any principle of intervention can readily be abused - as by the French in central Africa - or become a charter for imperial occupation. There may be cases in which imperial rule is the lesser of two evils, perhaps to end genocide (a current preoccupation) or to end slavery (a late 19th century one), but philanthropic imperialism is imperial nonetheless. As Harcourt noted, ethics can sometimes override law, and invasion, like revolution, can sometimes bring about a better state of affairs. But chasing the chimera of humanitarian intervention distracts us and impedes the search for real solutions to crises such as Darfur.

Thomas Bomans