Neo-Humanitarisme. De rol van internationale humanitaire normen en organisaties in conflictsituaties

Bespreking artikel: Neo-Humanitarianism: The Role of International Humanitarian Norms and Organizations in Contemporary Conflict van Kurt Mills. Uit: Global Governance 11 (2005), 161-183

De auteur van dit artikel, Kurt Mills, ziet een evolutie in de aard van humanitarisme, de voorbije jaren. Traditionele idealen als neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid zijn verleden tijd. Humanitarisme heeft nu een heel andere rol binnen hedendaagse conflicten. De internationale grootmachten gebruiken humanitaristische normen en actoren ook om hun eigen doelen te bereiken. De internationale druk om in bepaalde conflicten in te grijpen speelt meer een belangrijke rol. Als deze elementen maken dat humanitarisme van aard is veranderd. Vandaar dat Mills ook spreekt van Neo-Humanitarianism. Dit artikel verduidelijk hoe deze evolutie tot stand is gekomen en op welke manier dit nieuwe humanitarisme paradoxaal en problematisch is.

In eerste instantie suggereert Mills dat globale humanitaire actie, en discours over zo’n actie, binnen internationale relaties een steeds meer zichtbaar element geworden is. Humanitarisme is een waardevol public relations tool geworden. Zo begint Mills zijn artikel met een uitspraak van Donald Rumsveld aan te halen, betreffende één van de zes doelen van de militaire operatie in Afghanistan:

‘To provide Humanitarian relief to Afghans suffering truly oppressive living conditions under the Taliban regime.’

Voor de Amerikaanse minister van defensie lijkt het dus handig om dit humanitaristische element te gebruiken om een oorlog te rechtvaardigen. Het kan zelfs zo zijn dat dit element effectief ook een rol heeft gespeeld en een bepaalde druk op de besluitvorming heeft uitgeoefend.

Mills stelt in dit artikel verder dat doordat de aard van conflicten veranderen, men in een nieuw tijdperk komt, dat wat hij Neo-Humanitarianism noemt. Een tijdperk waar humanitarisme niet slechts aan de rand van conflictsituaties van toepassing is, maar waar humanitarisme samensmelt met hedendaagse conflictsituaties. De kernvragen die Mills in dit artikel aanpakt zijn: Waarom wordt neutraal humanitarisme steeds meer fictie? Waarom richten staten zich tot humanitaire actoren? Wat zijn de gevolgen van dat vertrouwen die staten stellen in humanitaire actoren? Wat zijn de effecten daarvan op deze organisaties en op humanitaire actie meer in het algemeen? Hoe hebben Internationale Humanitaire Organisaties (IHO’s) invloed op conflictsituaties? Welke rol hebben humanitaire normen op een conflict vandaag?

Het is zeker zo dat NGO’s een belangrijke rol spelen in de hedendaagse conflictsituaties. Velen proberen zeker te werken binnen de traditionele sfeer van neutraliteit, maar dit wordt steeds moeilijker en moeilijker. Sommige NGO’s maken zelfs bewust de keuze niet neutraal te blijven in bepaalde situaties en een kant te kiezen. Hierdoor kunnen ze er zelfs voor zorgen dat alle IHO’s in een bepaald conflict op een andere manier gezien worden.

Een belangrijk deel van het punt dat Mills in dit artikel wil maken is dat internationale humanitaire normen een effect hebben op hoe staten handelen. Ongeacht of staten zich effectief humanitair willen inschakelen, kan het zeker zo zijn dat ze druk hiertoe ervaren. Internationale normen bepalen dat staten op zen minst moeten laten zien alsof ze hiermee bezig zijn. Het is echter wel zo dat het bestaan van dergelijke normen maakt dat staten deze kunnen gebruiken en manipuleren naar hun eigen doelen. Duidelijk is alleszins dat er humanitaire normen en waarden bestaan en dat deze effectief invloed hebben op het internationale toneel.

Zoals Mills het ziet heeft klassiek humanitarisme meer te maken met medeleven voor mensen in bepaalde situaties dan met politiek. Belangrijke elementen ervan zijn dan ook neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid. Waar dit model van humanitarisme verschilt met de hedendaagse situaties, heeft volgens Mills te maken met de realiteit van oorlog vandaag. Waar het niet meer staten zijn die het tegen elkaar opnemen, maar verschillende staatse en niet staatse actoren. Het gebeuren van oorlogen is ook helemaal anders, er zijn geen frontlijnen meer, geen duidelijke afbakeningen van wie het juist tegen wie opneemt. Oorlog is een veel meer fluïde en complexe aangelegenheid geworden. De slachtoffers zijn vaak ook in eerste instantie de burgerbevolking. De verschillende partijen van hedendaagse conflicten laten wel duidelijk uitschijnen dat ze bezorgd zijn om humanitaire normen, maar volgens Mills zijn de verschillende partijen van de meeste gewapende conflicten vandaag echter uit op het manipuleren van humanitaire acties. De grootmachten voelen vaak de druk om te interveniëren bij humanitaire crisissen en genociden, maar zij pogen echter aan de humanitaire actoren te laten zien dat reageren op dergelijke toestanden, zonder evenwel zelf veel te moeten doen, en zeker niet hun eigen soldaten aan gevaren blootstellen.

Na de Koude Oorlog en 11 september 2001 heeft de internationale situatie de aard van conflicten gewijzigd. De VN ging meer en meer interveniëren in meer en meer conflicten. Dit maakt dat de kans groter dat de VN en haar agentschappen gezien worden alsof ze iets van voordeel halen uit al die conflicten. Dit met negatieve gevolgen op het neutrale en onpartijdige karakter.

Mills haalt nog een ander element boven dat verduidelijkt hoe de gewijzigde aard van conflicten invloed heeft op humanitaristische activiteiten. De scheidingslijn tussen strijdende en niet-strijdende actoren wordt in hedendaagse conflicten steeds minder duidelijk. Op deze scheiding is echter het principe van neutraliteit en onpartijdige voorziening van humanitaire hulp gebaseerd. Ook het concept terrorisme, in essentie, vertroebelt een dergelijke scheidingslijn. Humanitaire activiteiten worden ook steeds meer en meer geïncorporeerd in militaire plannen van Westerse overheden. Het is daarmee de bedoeling om aan de bevolking in kwestie te laten uitschijnen dat de militairen en de hulpverleners daar zijn om hen te helpen. Naarmate IHO’s echter meer en meer geassocieerd worden met bepaalde partijen van een conflict omwille van de donorrelaties, ondermijnd dit eveneens hun perceptie van neutraliteit. Voor Mills komt het er op neer dat humanitarisme meer en meer te maken heeft met public relations dan met mensen helpen. Het wordt al te vaak misbruikt in dienst van bepaalde politieke doelen.

Samen met het veranderen van de internationale omstandigheden is er ook een verandering van het concept humanitarisme. In eerste instantie omvatte humanitarisme dat men zich richtte naar het bezorgen van levensnoodzakelijke goederen naar conflictgebieden. Geleidelijk is er echter een beweging naar wat Mills noemt: rights-based humanitarianism. Het belang van mensenrechten in de context van conflict komt steeds meer aan bod. Er wordt in een situatie meer gekeken naar de big picture, en niet slechts naar het helpen van slachtoffers in nood. Hierdoor gaan IHO’s zich echter vaker bezig houden met zaken die niet altijd stroken met de plaatselijke perceptie ervan.

In zijn uiteenzetting raakt Mills nog aan een ander onderwerp. Namelijk het verband tussen regeringen en IHO’s. Voor landen is humanitaire actie zoals eerder gezegd belangrijk voor het imago. Het belangrijkste is dat men het gevoel geeft alsof men bezorgd is om bepaalde situaties, maar zonder daar echter al te veel op het spel voor te moeten zetten. Regeringen doen voor dergelijke situaties, die om humanitaire acties vragen, beroep op niet-statelijke actoren. Vandaar de belangrijk rol van NGO’s en organisaties zoals UNHCR (United Nations High Comissioner for Refugees). Het is essentieel na te gaan hoe de financiering van dergelijk organisaties in elkaar zit. Veel NGO’s zijn zowel afhankelijk van de grote donorlanden voor financiering als van UNHCR, en het budget van het UNHCR is eveneens afhankelijk van de belangrijkste donorlanden. Aan de hand van deze elementen komt Mills tot de conclusie dat zulke IHO’s sterk samenhangen aan de machtigste staten. Mills stelt zich de vraag wat de gevolgen zijn van een dergelijke verbondenheid. Aan de hand van een aantal voorbeelden komt hij tot een aantal kritische bedenkingen. Het naar voor brengen van bepaalde schrijnende situaties in de wereld door de media krijgt in de Westerse landen heel wat aandacht. Er is zeker heel wat humanitaristische bezorgdheid in het Westen, maar de politieke elites en de bevolking van Westerse landen zijn er niet echt happig het risico te nemen troepen te sturen. Dus is het gemakkelijker geld over te maken naar organisaties zoals UNHCR. Het steunen van regeringen op IHO’s om in conflictsituaties op te treden betekent wel een verlies van een deel van autonomie dat niet zo makkelijk opnieuw terug te winnen is.

Een tweede vraag dat Mills zich stelt is hoe dat de interactie tussen IHO’s en de conflictregio’s is veranderd en hoe deze verandering tot stand is gekomen. In het vervolg van het artikel overloopt Mills drie belangrijke types van IHO’s namelijk; het UNHRC, het INRC (International Comittee for the Red Cross) en de NGO’s. Telkens maakt hij kritische bedenkingen bij de organisaties in kwestie en ontmantelt hij ze van hun zogezegde humanitaristische bedoelingen en neutraliteit. Een interessant element is ook de belangrijke rol die NGO’s hebben met betrekking tot het formuleren en verspreiden van mensenrechten en humanitaristische normen. Het is wel zo dat er vaak onenigheid bestaat tussen verschillende NGO’s en binnen bepaalde NGO’s zelf. Vaak kiezen sommige NGO’s ook partij bij bepaalde conflicten, al dan niet bewust. Hierdoor kunnen ze de dynamiek van een conflict beïnvloeden en van zichzelf een doelwit maken. Het is belangrijk, zoals Mills het aantoont, de complexiteit van de relatie tussen NGO’s en hun doelgroepen te besteffen. NGO’s hebben vaak bepaalde doelstellingen die niet altijd de juiste zijn binnen bepaalde conflicten.

Een belangrijk aspect van het discours van Mills zijn de humanitaire normen. In het artikel verduidelijk hij dat deze wel degelijk op het internationaal niveau een belangrijke rol spelen. Aan de ene kant hebben de Verenigde staten humanitaire normen en waarden als een argument gebruikt om bepaalde strategieën te verantwoorden, zoals bijvoorbeeld de oorlog in Irak. Langs de andere kant treden de Verenigde Staten deze normen met de voeten als het gaat over ondervragingstechnieken van vermeende terroristen. Dan is er blijkbaar geen plaats meer voor concepten zoals mensenrechten.

Op het einde van zijn uiteenzetting komt Mills tot twee belangrijke conclusies.
Ten eerste: IHO’s en humanitaire normen zijn meer en meer verweven geraakt met de essentie van hedendaagse gewapende conflicten. Staten gebruiken vaak humanitaire actoren om bepaalde agenda’s uit te voeren. Men kan in het algemeen niet meer spreken van neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid. De internationale grootmachten gebruiken humanitarisme en humanitaire actoren om hun eigen noden in te willigen. Toch kan het gebruik van humanitarisme echter wel effect hebben en humanitaire noden concretiseren en staten verplichten ermee rekening te houden.
Ten tweede: Er bestaat een risico dat humanitarisme verstrengeld raakt met het beleid van grote actoren zoals de Verenigde Staten zodanig dat het een beleidsmiddel wordt dat niets meer te maken heeft met mensen uit de miserie te helpen. De vraag is hoeveel manipulatie er nodig is alvorens humanitaire normen totaal waardeloos worden. Een paradoxale situatie lijkt ontstaan. Hoewel IHO’s meer en meer aanwezig zijn, lijken hun principes meer en meer aan het vervagen. Men zou kunnen zeggen dat IHO’s en de normen waar ze voor staan aan macht hebben ingeboet doordat ze zijn opgenomen – niet noodzakelijk gewild – in de agenda’s van de grootmachten.

Charles-Henry Van Cappellen